水利建设具有典型的公益性、基础性、战略性特征，是“三农”领域的薄弱环节，也是今后一个时期中国农业发展银行信贷支持的重点领域。农业政策性银行贷款从本质上讲属于政府提供的一项公共服务，具有公共品或准公共品属性。本文从公共服务的视角，分析农发行水利建设贷款现状及存在问题，就完善服务功能推进水利建设信贷业务发展重点进行探讨。
公共服务的信贷支持模式
按照公共选择及公共品理论，政策性银行贷款供给可打破政府统揽格局，采用市场化、商业化的方式运作。具体而言，可区分各种不同性质、类型的信贷公共品，将筹资主体和生产主体分离，把政策性贷款的生产交给政策性金融机构，由其提供政策性贷款产品。而政府只需以出资者的身份，以提供补偿、政策支持、提供担保、让渡收益权等方式，向金融机构购买相关产品，以提高政策性贷款供给效率。目前的信贷支持模式主要有以下四种。
政策支持型信贷模式。所谓政策支持型信贷模式，即政府部门通过给予政策性金融机构一定的优惠政策（包括税收优惠、资金来源优惠、不良贷款优先处置等），并且准许贷款利率由市场定价，引导政策性金融机构降低贷款门槛，加大对特定农业生产或特定群体的信贷投入。
财政补偿型信贷模式。所谓财政补偿型信贷模式，即政府部门承诺以财政资金对政策性金融机构从事某项农业信贷投入而产生的损失给予补偿，指定政策性金融机构采取封闭运行的方式进行的农业信贷投入。这种信贷模式适合于经营风险大、无盈利或盈利较低、期限长，但关系农业市场稳定或影响国家安全的农业生产项目。
政府保障型信贷模式。所谓政府保障型信贷模式，即政府部门通过成立农业担保公司，为农户或涉农企业提供贷款担保服务，帮助农户和企业达到政策性金融机构的信贷标准以取得信贷支持。这种信贷模式适用于那些有一定赢利能力，但缺少抵押担保物的农户和涉农公司较大规模的信贷资金需求。
收益权抵押型信贷模式。所谓收益权抵押型信贷模式，即政府部门将具备垄断性质的公共事业项目的收费权或预期收益权抵押给政策性金融机构，从而取得政策性金融机构的信贷支持。这种信贷模式适合于具有很强社会效益的农业农村基础设施建设。农发行目前开展的大中城市郊区的土地整治项目、农民集中住房建设项目和大部分水利建设项目等都属于此类范畴。
农发行水利建设贷款运行中存在的主要问题
相关配套政策不到位，信贷支持模式单一
水利建设项目规模大、建设周期长、收益水平低，具有典型的公益性特征，属于高风险投资领域。如果国家不出台相应的配套扶持政策，仅靠市场手段吸引社会资金投入，则很难达到预期目标。事实上，近年来水利基础设施建设老化、落后的问题越来越严重，已经引起决策层面的高度重视。2011年中央专门发布关于水利改革发展一号文件，充分说明依靠政府这只“看得见的手”来干预水利建设的现实必要性和紧迫性。从公共服务的视角来看，水利投资也属于典型的公共服务范畴。在政府直接投资还难以一步到位情况下，发挥政策性银行的先期倡导性职能作用尤为重要。而目前，农发行所使用的贷款模式还仅仅局限于以土地预期收益权为质押的“收益权抵押型”信贷操作模式，与此相适应的“政策支持型”、“财政补偿型”、“政府保障型”等信贷运作模式还难以启动。很显然，这是由于国家在政策性银行信贷支水方面没有出台相应的优惠政策、补偿政策和承担风险的保障政策所导致。从农发行操作层面来讲，虽然水利建设贷款被列入政策性范畴，但由于缺乏配套政策，只能按照商业性信贷管理要求来运作。为有效防控水利建设项目贷款的高风险，各级行办贷人员在调查评估、审查审议、审批发放等环节势必要抬高门槛，从严掌握，进而带来办贷效率的低下，并严重影响信贷支水的社会效益。
贷款供给与需求不衔接
一方面，水利建设项目资金缺口巨大。根据2011年中央一号文件的规划，未来10年内将投入水利建设资金4万亿元，而据财政部数据显示，2011年中央财政投向水利的资金为1280亿元，仅2011年一年水利投资缺口就高达2720亿元。但另一方面，农发行虽有信贷计划，却没有合适的水利项目承贷。导致水利贷款“供需失衡”的原因在于传统的水利项目运作体制不适应目前贷款管理需要。水利设施投资规模巨大，建设周期较长，同时对用地规划、流域与气候等有深远影响，因此一般由国家或省级水行政主管部门规划审批。由于有国家和省级财政资金支持，一些地方水利部门一是存在“等、靠、要”思想，认为水利设施建设是国家的工程，国家给多少钱办多少事。二是不愿意到银行贷款。因为从银行贷款，一怕担责任，二怕找麻烦，三怕出利息。尤其是近年来国家对财政资金的拨付使用审计日益严格，对于贷款产生的利息，水利部门无法解决。上级拨款只允许用于建设资金，不允许用于承担利息。即使当地政府愿意承担贷款利息，但由于会导致投资预算“超支”，在上级审计中也面临违规受罚的窘境。如农发行河南省分行于2009年发放7000万元农业综合开发贷款支持南阳鸭河口水库除险加固工程建设项目，市政府特批500万元作为利息来源。即便如此，水利部门对该笔资金的使用是否合规一直存在顾虑。
水利建设承贷主体选择困难
根据农发行信贷政策，可以作为政府主导的水利建设项目借款人的主要有融资平台公司、机关法人、事业法人三类。但由于政策原因和历史原因，农发行在选择上述三类承贷主体时仍面临一些困难。一是政府融资平台公司。2010年国家对地方政府融资平台进行清理整顿，但由于各地经济发展水平不一，地方财政实力不同，对地方政府融资平台进行规范、清理的进度也不一样，越是一些山区县、贫困县，政府融资平台实力越弱、包袱越重、规范和清理的进展越慢。而恰恰在这些偏远贫困地区，对水利建设贷款越渴求，资金供需矛盾越突出。二是事业法人。地方水利局不像公路局、土地局等职能部门，下属有项目运作经验丰富的农村公路管理所、土地储备中心等事业单位，缺乏合法有效的承贷主体。水利部门体制机构的缺失使农发行的信贷资金面临“无人承贷”的困境。三是机关法人。尽管农发行在信贷管理制度上将“机关法人”纳入了借款人的范畴，但依照人民银行有关规定，机关法人不能办理贷款卡；同时农发行也没有对“机关法人”进行确切定义，更没有规定“机关法人”的贷款条件和准入门槛，在政策上存在模糊地带。
缺乏有针对性的“水金融”信贷产品
目前农发行没有专门支持水利建设的“水金融”信贷产品和管理办法，贷款审批手续与其他农业农村基础设施建设贷款品种通用，未考虑水利建设项目有诸多特殊性，无形中提升了准入门槛。一是对水利项目的“资本金”约束过死。目前农发行接洽的水利建设项目，一般由中央、省级财政投资，市县级财政配套，没有也不可能由贷款主体或建设单位筹措建设资金，而农发行在项目准入时仍生搬硬套一般商业性《项目评估指引》中对“资本金”的硬性规定，即使在农发行《水利贷款管理办法》（征求意见稿）中，也同样规定了资本金的比例不能低于20%，却又没有对水利项目资本金的概念和来源进行明确说明。在评估过程中，有的将中央省级财政资金作为资本金，也有的将县级配套部分作为资本金，还有的将已到位的所有财政补贴都作为资本金。认识和管理上的混乱影响了办贷效率和办贷质量。二是对水利项目开工许可的行政审批手续限制过多。按现行《固定资产贷款管理办法》，水利贷款发放前必须落实“四证”。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，国务院将水利项目开工审批权授予水利部，水利部据此下发了《关于加强水利工程建设项目开工管理工作的通知》，从项目法人的设立，到最后项目开工，都没有规定地方建设部门或规划部门审批的环节。强求“四证”的结果，导致银行信贷项目准入门槛反而高于行政立项审批准入门槛。一些承贷主体为落实要求，协调地方规划部门办理“人情证”、“变通证”，既浪费了行政资源，也造成了事实上的行政审批手续不合规。
支持对象限定过死，非政府主导水利项目融资困难
2007年农发行下发的《中国农业发展银行农村基础设施建设和农业综合开发贷款办法（试行）》时，贷款对象是“企业法人、事业法人和其他经济组织。”随着国家宏观政策的调整，到2011年农发行下发《关于加强农业农村基础设施建设贷款管理有关政策要求的通知》文件时，企业法人事实上已被“排挤”出了贷款对象范围以外。从发展的角度看，机关事业法人（主要指各级水利部门）和政府融资平台虽然承担了绝大部分的水利建设任务，但既缺乏项目运作经验，也没有融资意识，需要一个较长的“磨合期”。而企业法人的逐利性，决定了其具有贷款的积极性高、项目运作经验丰富、与银行配合程度密切等优势，尤其是其承担的项目一般都有良好的经济收益，应当而且也可以成为农发行水利客户的重要组成部分。
宣传营销力不够，社会各界对水利建设贷款缺乏热情
一方面，地方政府对农发行水利贷款要求迫切，督促加快实施进度；但另一方面，又对农发行贷款条件了解较少，尤其对涉及有关“四证”办理、土地收益权质押及开立专户等管理要求不愿协调或协调不力，导致贷款项目落实困难。有关涉水部门更是对水利建设贷款热情不高，缺乏内在动力，不愿添“麻烦”，背借款包袱，导致在支持水利建设上似乎只有农发行在单兵作战。
关于水利贷款的思考
争取配套政策，形成多元化信贷支持模式
首先是争取配套政策。针对水利建设公益性、基础性、战略性特点，应积极向国务院和有关部门反映，争取相关扶持政策，包括资金来源、信贷计划、税收政策、补偿政策和单独反映与考核机制早日出台，打破在承贷主体、贷款方式等方面的约束，实现政策支持型、财政补偿型、政府保障型等多种信贷支持模式的有机结合。其次，农发行系统内应加强对水利贷款的政策倾斜，将水利贷款的问责、考核以及核呆、剥离政策与其他贷款单列，为水利贷款营销和实施创造宽松环境。
打造“水金融”产品，推进金融服务创新
近年来，随着我国经济发展方式的转变，一些新的金融产品如“低碳金融”或“碳金融”、“汽车金融”、“绿色信贷”等应运而生。笔者设想，农发行在支持水利建设方面，也应打造一种“水金融”或“水信贷”专门产品，促进信贷支水力度的加大。“水金融”泛指与水利活动有关的各种金融制度安排与交易活动。包括水权及衍生品的交易、水资源的开发利用与保护、节水项目的研发、污水处理等项目投融资以及相关的办贷流程和操作规范，目的是加快水利建设项目的准入和办贷速度。“水金融”应作为农发行一个品牌来打造，在制度设计上应该将水利建设贷款项目的准入边界、贷款管理要求、押品创新（包括水权证质押）及信贷支持模式等内容全部吸纳进去。
实施宽进严出经营策略，适当降低准入门槛
目前，农发行在水利建设贷款项目营销中，往往因受到一些具体细节的制约，把好的客户资源白白丢失掉。笔者认为，农发行应借鉴其他银行经验，采取“宽进严出”经营策略。例如对已具备县级以上水利部门开工许可并下发文件的项目，可不要求提供建设用地规划许可文件；对事业单位承贷的水利项目，也不应将企业财务分析办法生搬硬套，用来测算事业单位的资产和盈利。对于一些贷款材料及手续取得需要较长时间的项目，一方面尽量减化不必要的手续，另一方面，也可放到贷前条件来落实。这样做的好处：一是工作可以变被动为主动，贷款已经批复，贷前条件不落实，就没办法发放贷款，农发行就有更多的话语权。二是可以减轻同业竞争压力。三是降低准入门槛后，可以赢得政府的支持和有关部门的配合。
因地制宜，多管齐下，构建立体化信贷支持体系
在选择水利建设贷款项目时，农发行既要对政府主导有财政背景的大项目进行支持；也要对水利建设领域的薄弱环节进行支持。只要有利于水利发展，贷款支持对象应该实现多元化。首先，应把政府主导、带有明显公益性、基础性、战略性的项目作为信贷投放着力点，优先发展有政策背景、有中央投资、有事业单位或机关法人承贷的“纯政策性”项目；其次对地方政府关注、涉及民生且有一定经营收益的项目，如农村饮水工程、工业供水工程、水利景观建设等，也应加大支持力度，并将“项目经营收益+借款人自身经营收益+借款人能获得的其他现金流”作为组合还贷来源。在此基础上，应积极鼓励发展民营小水电、小灌溉等水利工程，形成政策性水利贷款与商业性水利贷款共同支持水利发展的良好局面。同时鉴于水利项目的特点，与一般商业性项目相比，应适当放宽非政府主导项目的准入条件。
加大营销宣传力度，打造主导银行品牌
一是加强与政府职能部门的沟通协调，积极争取政府支持。充分利用各级政府金融服务办公室这一平台搞好项目推介，通过媒体等多种形式大力宣传农业政策性银行支持水利建设信贷政策。二是以优质服务促进营销。对符合条件的水利建设项目上门营销，搞好项目对接，及时介入调查，通过提供融资方案、担保方案设计等方式，引导客户认真落实宏观调控政策、监管政策和项目管理政策，促进客户营销和金融服务一体化。（作者单位：中国农业发展银行河南省分行）
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